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成功的移民政策,给美国带来了什么?

人口不是负担,而是经济社会活力的源泉,是创新的基础。

人口总量的增加、质量和结构的改善推动美国在第二次工业革命中经济腾飞,并在二战后成为世界霸主。

但近年来,美国老龄化加剧,贫富分化严重。此外,作为一个移民国家,美国民族众多,冲突不断,社会撕裂愈演愈烈。美国历史上的人口形势和政策能为我国带来哪些启示?

1.人口红利与大国崛起。

1)人口作为关键因素助推美国腾飞并成为世界霸主。数量上,高速增长的人口为西进运动和工农业生产提供充足劳动力,增加消费需求;质量上,重视科教与生产实践相结合的人才培养制度输送大量科技人才支持经济增长,高素质移民在核心领域发挥关键作用。

2)美国人口总量增长迅猛,人口素质显著提升。数量上,19世纪初自然增长率高并大量吸收移民,1800-1960年从680万增至1.9亿;20世纪60年代至今人口自然增长放缓,但移民支撑人口维持稳定增速,1960-2020年总人口从1.9亿增至3.3亿。质量上,从可反映人口综合素质的人类发展指数看,美国1880-2019年从0.22升至0.93,位列全球前茅。

2.历史上美国如何应对人口问题?

1)引进移民、鼓励生育、推进老年就业、提高青年人职业教育水平等多措并举,提高劳动力供给和素质。1820-2019年共8599万移民获得合法居留权;从分娩保障、营养支持、税收优惠等多方面出发,构筑生育支持体系;通过推进老年教育、进行退休金激励及完善老年医保制度,推进老年就业;通过提高年轻人职业教育水平、完善妇女职场权利保障提高劳动参与率等。

2)以反垄断、税收优惠、慈善捐赠等方式调节收入分配,以三支柱养老、倒按揭养老等方式扩大社会财富储备。2018年美国有超150万个慈善组织,慈善捐助总额达4277亿美元,个人捐款占68%。2018年美国私人养老金在养老金总储备中占比约为90.5%。

3)政府与企业在医疗保险、养老地产、护理人才培养等多方面进行合作,完善社会服务供给体系。1980-2018年美国联邦医疗保险与医疗救助净支出占国家健康支出的比重由24.8%升至36.9%。养老地产方面,既有政府主导的老年公寓,也有社会辅助居家养老社区,以及私人主导的专业养老地产。4)推进少数族裔、弱势群体保障立法,建立福利制度并注重教育扶贫。1961年美国制定世界最早的无障碍设施建设标准。

3.当前美国人口困境:老龄化、贫富分化、少数族裔弱势与社会撕裂。

美国20世纪50年代进入老龄化社会,1950-2019年65岁及以上老龄人口占比从8.1%升至16.2%,人口老龄化压力持续加大。美国贫富差距悬殊,收入和财富逐渐向富人集聚,导致民粹主义、贸易保护主义、逆全球化等思潮,新冠疫情加剧贫富分化和社会不公。美国少数族裔人口持续增长,但由于阶级分化、治理混乱,少数族裔仍处于弱势地位,不同阶层在政治地位、教育、就业等方面的差异加剧社会撕裂。

4.启示。

1)重视海外人才引入,建立多层次移民融入机制。美国移民政策比日本开放,人口结构和经济活力更好,而我国移民门槛高,移民融入机制不完善。

2)推行生育补助提高生育意愿,放宽年龄限制鼓励老年人就业。美国构筑了一系列生育鼓励体系,而中国受“适度人口论”理论影响,1970年代执行计划生育政策,2016年虽全面放开二孩,但多层次鼓励生育体系待完善。

3)适当调节收入分配,否则导致社会撕裂。历史上美国为缩小贫富差距做了一些努力,但受限于其政治制度和资本利益,贫富差距依旧悬殊。以美国为鉴,目前中国对二次分配的调控力度不够,慈善机构运营待完善。

4)适当降低养老保险资金单位缴费率,拓宽资金投资渠道。2018年中国企事业单位养老金缴费率达20%,同期美国未超10%。

5)构建养老地产配套政策与养老护理人才培养体系,改善服务供给。美国1975年开始对从业人员进行专业培训,目前已形成了高校教育与专业培养并举的培养体系;2018年中国养老护理人员需求超1400万,从业人员仅30万。

引进移民、鼓励生育、推进老年就业等多措并举,提高劳动力供给和素质

1776年至今美国移民政策经历了“放松—收紧—放松—收紧—放松”的过程;1820-2019年共有8599万移民获得合法居留权;1776-1882年,为了补充劳动力,并引入欧洲先进技术,美国移民政策较宽松;1882-1929年,考虑到愈来愈多的移民不断挤占工作岗位,移民政策收紧;1930年代为协作打击法西斯并增强美国国际话语权,罗斯福政府大幅放宽了除德国以外的外国移民签证限制;1943年废除《排华法案》;1953年通过《难民救济法》,进一步放宽政治流亡者移民门槛;1965年《移民和归化法》颁布,将移民名额的分配基础由民族改为国籍,以更加平等的态度对待世界移民;《1990年移民法》公布,将合法移民总额由每年27万人扩大至70万人,并创立了投资移民类别;2003年EB-5投资移民法规进一步放宽,投资移民快速升温。2017年随着对移民持强硬态度的特朗普上台,政策再度收紧。在美国建国至今200多年历史中,大量移民的涌入为美国提供了丰富的劳动力资源。根据美国国土安全部数据,1820-2019年共有8599万移民获得美国合法居留权。若考虑非法或逾期居留的“偷渡客”,实际移民的人会更多。

通过推进老年教育、进行退休金激励及完善老年医保制度,美国不断推进老年就业。一方面,政府不断推进老年教育。随着1950年代美国逐步步入老龄社会、经济的发展使得教育资源不断增加,1965年美国制定了《高等教育法》和《美国老年人法》,规定老年人可以参与公立社区学院的学习;1971年白宫召开的老龄问题会议强调了终身教育的概念,并鼓励老年人再就业,成为社会认识的一大转折点;随着高等教育的普及,老年人口素质不断提高,不再满足于一般的休闲娱乐活动,20世纪90年代,老年游学营、退休学习学院等广泛发展起来,同时,高校也对老年人开放,并招收老年学员。

另一方面,政府出台一系列鼓励老年人就业的措施。由于部分低收入老年人存在较为迫切的就业需求,1965年美国实行社区就业计划,为55岁以上低收入人群提供培训与社区就业的机会;1983年国会通过渐进式退休政策,延迟退休者可获得更高额的退休金,上涨幅度可达30%以上;为了促进老年人自我雇佣、扩大就业,2010年奥巴马政府推出平价医疗法案,使得不在大型企业工作的老年劳动力也能获得高质量、价格低廉的医疗保险。根据美国劳工部数据,1999-2019年美国65岁及以上劳动者数量占比由2.9%增至6.5%,预测2029年将达到9.6%。

贫富分化严重

美国贫富差距悬殊,收入和财富逐渐向富人集聚,最富裕10%的家庭财富份额长期维持在60%以上,导致民粹主义、贸易保护主义、逆全球化等思潮。

整体看,美国的贫富分化是一个稳定的长期趋势,这是由美国的政治制度和美国政府所代表的资本利益所决定的。从收入分配看,近百年来美国收入差距状况呈现先降后升特征。1913-1928年,最富有的1%人群收入份额与底层50%收入人群收入份额差距从5.3%升至8.8%,收入差距持续增加。

随后由于大萧条,加之二战爆发后,罗斯福新政关于提高所得税和遗产税等均贫富措施,使得收入差距逐渐缩小,1929-1977年,最富有的1%人群收入份额与底层50%收入人群收入份额差距从8.3%降至-10.3%。到1980年代后,里根执政,提出的为富人减税、削减社会福利、瓦解工会等一系列措施使得收入差距又迅速攀升。到2019年最富有的1%人群收入份额与底层50%收入人群收入份额差距为5.2%。从财富分配看,美国财富的不平等比收入的不平等更大。1980-2019年,美国最富裕的10%家庭的财富占全美家庭财富比例从64.2%升至70.7%,而后50%家庭的财富占比则从2.2%降至1.5%,始终保持极低的水平。贫富差距拉大将会导致民粹主义盛行,为迎合底层民意,部分政治家会主张贸易保护、逆全球化的政策,试图将利益留给本国国民。特朗普执政期间,主张“美国优先”、退出“跨太平洋伙伴关系”等一系列贸易保护和逆全球化的政策。

新冠疫情引发低收入劳动者大规模失业,加剧贫富分化与社会不公。新冠疫情爆发以来,由于防控不力,美国陷入二战以来最严重的经济衰退。企业大批倒闭,店铺、餐饮关门,从事服务业的低收入劳动者大规模失业,而中上收入群体工作地点灵活,可以居家办公,加之货币宽松环境推动资产价值上涨,使得持有大量资产的富人更富,加剧贫富分化。受疫情影响,2020年美国失业人数占劳动力比例直线上升,由2019年的3.7%大幅增至8.3%。根据中国国务院新闻办公室发布的《2020年美国侵犯人权报告》,疫情期间,美国有2050万人在短期内失去工作,几乎是2007年至2009年整个金融危机期间的2倍,高中以下教育程度人口的失业率在2020年4月飙升至21.2%,创“大衰退”以来历史最高水平。然而,美国富人阶层却在疫情期间财富迅速扩张。根据彭博和美联储2020年公布的数据,美国最富有的50人与最贫穷的1.65亿人拥有的财富相等,2020年1-10月,美国最富有的50人个人财富累计上涨3390亿美元,而最贫穷的1.65亿人财富仅2.08万亿美元,占全美家庭财富的比例仅为1.9%。

重视海外人才引入,建立多层次移民融入机制

吸引优秀人才入境,为移民提供更加全面的融入机制。为了引进人才,美国1790年颁布《美国归化法》;1943年为补充劳动力,废除《排华法案》;1990年颁布的《移民法》扩大移民限制总额,为发展提供了充足的劳动力。拜登上台后提出将解除科学、技术、工程和数学领域的博士生签证上限,大量引入优秀人才入境。而日本为非移民国家,移民政策较严,不接受非技术性劳动移民,对经济活力和人口结构产生明显影响。1990年代之后日本经济一直处于长期停滞的状态,2019年日本65岁以上人口占比高达28.7%,人口老龄化严重。而中国是人口输出大国,根据国际移民组织发布的《2020年世界移民报告》,中国大陆为第三大移民输出国,2019年输出移民1073.2万,而移民到中国的外国人仅72万。目前我国移民制度仅十多年的探索时间,尚不完善。首先,我国移民政策严格,永久居住资格门槛较高;其次,缺乏移民融入机制和措施,对移民文化的融入关注较少。

而且,据报道,美国疾病预防与控制中心(CDC)5月5日发布的报告称,2020年美国的生育率创下新低,每1000名女性生育1637.5个孩子。这也是美国新生儿数量连续第六年下降,创下自1979年以来最低。

结合美国普查局上月底公布的最新人口普查数字显示,2020年美国总人口约为3.3145亿,虽比2010年上次普查增加7.4%,但也是自上世纪30年代(增长7.3%)大萧条以来的最低增长率。最近三个十年期间美国人口增长率急剧放慢,从上世纪90年代增长13.1%,到本世纪第一个十年增长9.7%,再到上一个十年的增长7.4%。因此本次人口普查反映的第一个重大趋势是,美国已经进入人口低增长时代。

人口低增长如果持续,对美国经济长期增长的影响将是深刻的。这不仅因为经济增长最重要的人口红利的衰减,而且因为其不同年龄段、不同族裔人口结构的变化趋势加剧了这一前景。

美国新生人口的减少趋势恰好与战后婴儿潮出生人口的退休时间相吻合。2019年美国新出生人口374.55万,同年退休人口417万,战后婴儿潮带来的人口高增长发生在上世纪40至60年代,这三个十年人口分别增长14.5%、18.5%和13.4%。从2010年到2035年是婴儿潮出生人口的退休潮。美国新出生人口能否补上这个劳动力缺口呢?不容乐观。

2008年全球金融危机爆发以来,美国生育率一直在下降。2019年的生育率降到1.70。新生人口的持续减少和美国社会的老龄化,将严重影响美国经济增长所给予的人口红利。

如果这种趋势持续下去,人口的十年增长率可能进一步降到5%以下。到2050年,美国将在很大程度上“欧洲化”,即人口增长停滞的老龄化社会。在这个条件下,美国的经济繁荣将会终结,长期经济增长年率将不足2%。

美国要扭转人口增长率下降趋势,只有两个办法:

第一,依靠少数族裔多生孩子。几年前全美总生育率为1.82。其中欧裔白人生育率1.69,亚裔1.66,非裔1.77,西语拉丁裔2.18。如果主要靠欧裔白人生育,人口增长率将更低,只能主要靠西语拉丁裔,以及非洲裔。

第二,光靠现有人口自然增长是不够的,必须大量引入移民。过去美国保持每十年人口两位数增长的一个重要构成是大量移民,而移民的绝大多数是西语拉美裔。这样一来,欧裔白人占总人口比重将不断下降,少数族裔特别是西语拉美裔比重将不断上升。当前美国总人口中,欧裔白人占60.1%,西语拉美裔占18.5%,非裔13.4%,亚裔5.9%。如果实行这样的方针,到2050年,欧裔白人可能首次成为少数族裔。

然而,近年来美国社会愈演愈烈的种族矛盾、白人至上主义和排斥移民的政治倾向与人口增长的需要完全背道而驰。鉴于当前美国社会的撕裂很难弥合,人口增长率极有可能进一步降低。因此到2050年出现“欧洲化”的可能性极大。如果华盛顿实施重大政策转变,从根本上推翻白人至上理念和方针,并放宽移民,结果将是“拉美化”。很难看到第三种前景,最多是以上两种前景推迟实现。

这次人口普查结果反映的第二个重大趋势是各州人口增长极不平衡。人口增长特别突出的是得州(十年内人口累计增长15.9%)、佛州(增长14.6%)、科罗拉多(14.4%)、俄勒冈(10.1%)、北卡(9.5%)和蒙大拿(9.0%)。它们主要集中在南部和西部零散地区。与此相反的是,东北部大西洋沿岸和大湖区人口增长继续停滞。其中纽约州十年内人口只增长4.0%,更低的依次是密歇根(3.6%)、威斯康星(3.6%)、宾州(2.1%)和俄亥俄(2.0%),伊利诺伊甚至下降了0.1%。

这大致延续了上一个十年(2000-2010)的趋势,即美国南方、西北比东北、大湖区人口增长更快。其基本原因有二:

第一,前者高科技产业等新兴产业发展较快,后者则受传统产业停滞的困扰。

第二,前者接受移民更多。唯一有重大不同的是,历来与得州、佛州并列为美国人口增长三大“火车头”的加州,只增长了5.9%,低于全国平均水平。加州仍是美国高科技产业最发达的地区,但因硅谷及大洛杉矶地区房价越来越高,一些公司或创业者选择得州、科罗拉多和俄勒冈。此外,特朗普执政四年严控并修筑边界墙,阻挡了不少墨西哥移民前往加州。

一般说来,人口增长快的地区,经济发展也更好。以2017至2020这四年累计,全美GDP增长4.0%。得州和佛州分别增长5.9%和7.3%。俄勒冈州增长8.8%,科罗拉多州增长10.8%。与此相反,纽约州和整个大湖区累计增长率都只有0.6%。这又印证了前面提到的规律,美国步入人口低增长,将给今后几十年经济前景带来严重影响。当然加州属于个案,过去四年其GDP累计增长了7.7%。虽然人口增长率低于全美平均水平,但经济依然好于后者。

第三个重大趋势是各州人口增长的不平衡,带来政治版图的变化。由于美国众议员数量固定在435名不变,这样一来,人口增长更快的州将获得更多众议员名额,增长更慢的州将减少名额。结果,得州将增加两名众议员名额,佛州、北卡、科罗拉多、俄勒冈和蒙大拿州各增加一名。而加州、纽约、宾州、威斯康星、密歇根、伊利诺伊和俄亥俄州各减少一名。新的名额分配将从2022年国会选举起实施。

巧合的是,名额减少的7个州中除俄亥俄外,2020年总统大选中都是民主党候选人拜登获胜。因此,2022年中期选举会否使民主党失去众议院本已微弱的多数已留下悬念。由于各州选举人票是按照众议员数加两名参议员数计算,众议员席位减少的宾州、威斯康星、密歇根三州又都是关键摇摆州,应该说这些变化虽对2024年大选有影响,但并非关键。美国大选是赢者通吃,选举人票数的变化,不会带来重大影响。而得州和佛州人口增长的很大来源是来自西语拉美裔的移民和高科技移民,很多人更倾向于民主党。所以,这对美国两党政治影响如何,还有待继续观察。

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